前言

新一届政府的上任首先住房和城乡建设部新一届中央领导班子上台以来，首个更换部长的国务院组成部门就是住房和城乡建设部，陈政高正式接棒姜伟新，成为住房和城乡建设部部长。“陈部长来住建部就是来搞棚户区改造的。”住建部一位不愿具名的官员透露。同时，资金投入支持从单纯的财政支出转为与市场机制的结合，多种方式的融资渠道利用的投入，加上在住房矛盾的最敏感时期，三点因素足可以看出棚户区改造在2014年开始变得不简单了。

政策上的真正倾斜是前提

棚户区改造，是我国政府针对住房质量差、缺少必要配套设施、环境卫生条件恶劣、中低收入居民相对集中的城市危旧房集中区域，组织实施的住房改造专项行动计划。棚户区的主要特征是房子建设密度大；结构简陋、年久失修，抗震、消防、防涝等都达不到目前国家房屋建设标准，有严重安全隐患；缺乏生活必备设施，室内无厨房、无厕所、无下水、燃气缺乏；从室外来看，小区基础设施配套跟不上。可见，这一类型的住房是必须要改造的，更多是还是时间上的问题。

而从国家的政策决心来看，2013年，新一届中央政府提出，从2013年到2017年“再改造1000万户以上各类棚户区”的建设任务，同时提出在以人为核心的新型城镇化推进过程中，“要改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”，由此新一轮棚改的序幕拉开。
近日,，国务院办公厅颁发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，要求各地区、各有关部门进一步加大棚户区改造工作力度，力争超额完成2014年目标任务，并提前谋划2015—2017年棚户区改造工作。政府的住房政策已从过去以住房市场调控为主，转变为以棚户区改造、住房保障和住房供应体系建设为重点。

而其中有个焦点值得关注，新一届中央领导班子上台以来，首个更换部长的国务院组成部门就是住房和城乡建设部，陈政高正式接棒姜伟新，成为住房和城乡建设部部长。陈政高履新住建部，不仅要一如既往地推动和执行保障房建设、住房救济等国务院赋予的工作，还将把保障房建设中的棚户区改造作为重中之重。“陈部长来住建部就是来搞棚户区改造的。”住建部一位不愿具名的官员透露。住建部是国务院指令的执行部门，由于国务院加大了对棚户区改造的投入力度，住建部的工作重心必然会移向这里。但至少短期内，住建部不会像外界传说的那样，会有新的政策出台。毕竟，棚改工作已非新内容，住建部只要按照国务院的指示去落实就行。但力度和实际执行效果将会更大。这是不容置疑的。

根据住房城乡建设部的调查，各地近期计划改造的棚户区还有1400多万套。改造的范围依然很广。目前，我国棚户区分为5大类，分别是城市棚户区，国有工矿棚户区、国有林业棚户区、国有农垦棚户区和国有煤矿棚户区。

2011年至2013年底，全国棚户区改造累计开工1084万户，基本建成668万户。今年我国还将改造各类棚户区470万户以上，改造任务比去年增加近47%；基本建成480万套，同比增加约1.2倍。“实施棚改，完善配套设施和公共服务设施，有利于改善城市环境，集约利用土地，提高城镇综合承载力和可持续发展能力，也有效缓解了城市内部二元结构的矛盾。

而目前政府改造的方法是政策支持与市场机制有效结合，其中棚改范围不断扩大，棚改范围从最初的煤矿棚户区改造，扩大到林区、垦区、城市和国有工矿棚户区改造；又从推进集中成片城市棚户区改造，到逐步将其他棚户区、城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围；近年来又把铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入改造政策支持范围。土地、税收和信贷等支持政策更完善，系统性更强。值得注意的是，为进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用，国家开发银行成立住宅金融事业部，具体实施对棚户区改造的贷款支持。这将政府的政策支持与市场机制有效结合，发挥保本微利的开发性金融作用，为大规模棚改提供了成本更低、来源稳定的融资渠道。尽管如此，政策和方法再好，也要在实际的资金上做最强力的保障。与市场结合不仅仅是资金保障的唯一一部。

目标很明确 资金是关键

棚改是共赢的民生工程。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。资金主要来源财政支出，目前正在结合市场机制，融入更多的资金融资渠道，去让更多有效的力量进入到改造工程中来，可以说这与之前几年单纯的财政投入为主，截然不同。 原来，棚房区改造政府资金偿付渠道单一，几乎各地都是来自于土地出让金和剩余房屋销售款及部分租金。但随着棚房区改造步入啃“硬骨头”阶段，地方对加大中央投资和政策支持力度、加快金融和监管政策创新等方面的渴盼也愈发强烈。

而在原来，资金上的不到位是棚户区改造能否真正转变成工程机械市场机遇的最大阻碍。资金拮据可以说在一些地方是空前的大难题。政策到地方更多只是一纸文件纲领，执行难度极大。

例如，在古都开封，仅古城区内的棚户区建筑面积便达528平方米，涉及改造房数4万户13万人，面积占全省城市棚户区面积的50%以上，局部地区人口密度达到每平方公里3万人，亟须加快改造。但由于长期经济发展较为缓慢、又受限于古城保护规划等因素，棚户区改造中资金、征收、安置等矛盾表现得尤其突出。据开封市“两改一建”(棚户区、城中村改造及保障性安居工程)指挥部办公室副主任孔祥成介绍，仅这古城区内520多万平方米的棚户区，征收资金就需210亿元左右，而能落实到的上级支持资金最多也就6个多亿，由于古城保护规划中有房屋限高等方面的要求，有近10万人在改造后要迁出古城，仅安置房建设的地方投入就超出国家投入的3倍以上，这还不算基础设施配套的投入。政府在保证经济社会事业投入的情况下，财政资金已极其紧张，导致地方配套资金难以落实。可见资金上的缺失，更多是在融资通道上的单一，一旦出现资金问题，就要单纯依靠国家上的财政倾斜，落到实处的投入就少之更少。

按照新一轮棚改政策安排，2013年至2017年全国要改造各类棚户区1000万套，初步估算投资总规模达2.5万亿元。总投资安排仍显不足。2.5万亿元的总规模，平均到1000万套棚改房中，每套即是25万元，按照当前成本估算，很难盖起来。而且，这还不包括前期的土地平整和大量基础设施配套。如果只考虑到建设成本，而基础设施配套的投资安排缺失或者过低，再考虑到当前地方财政的状况，这样的安排并不符合实际。根据分析，基础设施配套占总投资规模的20%应当是较为合理的水平，而这样一测算，现有的投资规模资金缺口依然巨大。 一些地方尤其是三四线城市的相关主管部门表示，考虑到地方的发展实际，在当前财力紧张的情况下，先期从预算中安排20%的资本金到位的压力太大，而地方政府资本金不到位，上级和金融机构的资金就为了解决资金问题，不少地方都在尝试探索，可以说说多渠道的资金融资尝试是不得已的政策。

国家开发银行则是棚改的重要金融支持机构,仅今年上半年,其对棚改发放的贷款就高达2195亿元。2014年全年棚改投资规模有望超过一万亿元。截至6月底，中央财政已下达2014年城乡保障性安居工程补助资金共2198.20亿元。其中，用于棚户区改造支出419.61亿元，同比增长148.1%。  

其中，下达城镇保障性安居工程资金1968.20亿元，下达农村保障性安居工程资金230亿元。上半年，全国财政实际用于保障性安居工程支出1521.03亿元，同比增长36.6%。其中，公共预算支出1172.46亿元，同比增长36.6%；政府性基金预算支出348.57亿元，同比增长36.3%。分项目看，全国财政用于廉租住房支出257.01亿元，同比下降19.8%，主要是廉租住房建设任务减少24.5%；用于公共租赁住房支出372.51亿元，同比增长11.6%；用于游牧民定居工程支出5.45亿元，同比增长159.5%；用于农村危房改造支出123.76亿元，同比下降12.9%，主要是农村危房改造建设任务减少7.5%；用于配套基础设施等其他支出330.84亿元，同比增长126.5%。

关于资金的问题还会出现

但有些问题也会成为这一改变的阻碍。随之而来的一些新风险隐患亦须警惕。随着棚改的深入，在不少地方收益难以平衡的项目渐成改造重点，改造成本越来越高、资金压力日趋增长的现象普遍存在。一些地方急于拓宽棚改资金来源而四处举债，而一些金融机构缺乏专业评估、协作不够，出现了对一个项目、一个平台在多家银行重复授信、多头融资的问题，债务风险加剧。

在个别地方棚改出现的重复授信、多头融资导致的债务风险问题。当前由于一些地方棚改资金缺口较大，急于拓宽资金来源四处举债，而一些金融机构缺乏专业评估、协作不够，出现了对一个项目、一个平台在多家银行重复授信、多头融资的问题。表面上看似解决了资金问题，但一旦还不上，不仅增加了地方债务风险，也增加了金融风险。一些地方为了解决资金来源，对一些利率较高的短期商业贷款和金融产品较多依赖，加上多头融资，尽管解决了初期建设资金问题，却导致了债务结构的不合理，在还债高峰期东挪西借，加剧了债务风险。

同时，一些地方在棚户区及保障房项目上规划不到位、布局不合理、重建轻管，加上配套建设不足，导致一些项目尽管建设完工，但在后期租售上不受市场欢迎，资金回收缓慢，也加剧了债务风险。

一些专家提出，当前一些地方的棚户区改造中，对资金筹集、使用等缺少前瞻性的研究和统一规划，缺少与金融机构的协同配合。未来应进一步提高地方债务透明度，使地方政府与专业金融机构能各自发挥优势，围绕各地棚房区建设计划，系统研究、分析政府投融资规模和投向，合理控制融资成本、规模，避免债务风险。随着棚改的深入，剩下的一些国有工矿棚户区地点偏僻、区位差，几乎没有商业化运作价值，都要由政府主导改造，资金压力更大。到2017年，预计棚户区改造的贷款规模会达到40多亿，地方既要还偿、还要建设，国家还要持续加大投资力度，缓解地方资金压力。方法还是要增加一些的。

目前的方法建议有哪些呢？应当加快棚户区、公租房、廉租房等保障房的并轨改革，目前保障房产品各类较多，资金渠道不一、补贴标准不一，有限的资金难以整合发挥作用，并且给地方带来了诸多操作不便。还应当进一步简化分类，发挥有限资金的统筹使用效果，给予地方更多的调配权。还应重视解决地方政府存量负债和未来债务增量的难题，例如通过“三个统一、三个专项”尽可能规避债务风险。统一评级，统一授信，由一家专业金融机构对地方政府进行评级授信，避免多头评级、多头授信和地方债务不透明的问题，实施统贷统还，由一个平台来承接和归还贷款；国家明确专项贷款、专项债券和专项基金，避免资金流向走偏、多头发债、解决地方资本金不足等问题。国家应进一步加大政策支持，鼓励金融资本、社会资本共同解决棚房区改造资金缺口的同时，加强监管创新，创新金融产品，拓宽融资渠道。由于国务院的重视，2014年起投入到棚户区改造的钱增多了，住建部要把这个钱分好，怎么分才能保证合理、分了之后怎么监管到位等工作，也显得更加重要。
这一市场是有，但不能把其看的太重

从2008-2013年，住建部已开工建设的4000多万套保障性住房中，有1500余万套是来自棚户区改造项目。然而这1500余万套保障房，仍不够安置所有居住在棚户区的老百姓。目前，全国仍有1400多万户棚户需要进行改造，大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。可以是市场是巨大的，但难度也会更加巨大。机遇埋藏的深度越来越深。

那么对工程机械而言，自信心要如何看待？无疑政府的决心是自信心的来源之一。彼时，时任辽宁省委书记的李克强已经在当地搞了两年的大规模棚户区改造，完成改造面积达1212万平方米，建设回迁楼1931万平方米，改善了120万户棚户区居民的住房条件。这一成果远超2005年3月辽宁省出台的《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》中提出的“用两到三年时间完成806万平方米的棚户区改造”的目标。这也是李克强掌政辽宁时最为人称道的政绩。可以预感到新政府还会加大各级财政的支持力度、金融支持、鼓励吸引民间资本。使其成为给未来棚户区改造资金来源的重要方面。